L’intérêt des PPP au regard de la mesure de la dette publique

En 2004, Eurostat avait recommandé de ne pas comptabiliser les PPP dans les actifs publics ni dans la dette publique lorsque le partenaire privé supportait le risque de construction et qu’il supportait l’un ou l’autre du risque d’indisponibilité et du risque lié à la demande. Cette position a constitué un des motifs de l’adoption de l’ordonnance de 2004 sur les contrats de partenariat et de leur essor jusqu’en 2010. Or, à partir de 2010, Eurostat a revu sa position et a considéré qu’un contrat serait désormais classé en dette publique dès lors que le financement public serait prédominant. La part de financement public devait s’apprécier en cumulant les financements directs et indirects, c’està-dire les garanties publiques apportées à des financements privés. Dans la mesure où les contrats de partenariat conclus par le ministère de la justice sont assortis d’une clause d’acceptation de cession de créance par laquelle l’État garantit aux prêteurs le remboursement d’un montant de dette dépassant la moitié de l’actif livré, l’engagement de paiement consenti devait être consolidé dans la dette publique à compter de 2010. S’il ne peut plus désormais constituer un motif de recours au contrat de partenariat, le caractère historiquement « déconsolidant » des PPP a indubitablement joué un rôle majeur dans le choix de cette formule par le ministère de la justice. Ainsi, en 2008, le futur programme pénitentiaire était a priori prévu en PPP. Pour les opérations judiciaires, la réalisation éventuelle d’un ou plusieurs projets en PPP dépendait des propositions que l’APIJ pourrait formuler. La perspective de recourir à des PPP pour réaliser des palais de justice s’est renforcée avec la présentation au cabinet du Garde des Sceaux, en janvier 2009, de l’intérêt de cette solution. Une liste d’opérations envisageables en PPP avait été préparée et plusieurs d’entre elles furent alors retenues. En janvier 2010, le garde des Sceaux avait annoncé la mise en service fin 2015 de 11 établissements pénitentiaires, dont 10 réalisés en PPP, le onzième, Orléans, étant réalisé en conception-réalisation. Cependant, la nouvelle doctrine d’Eurostat allait se traduire par une révision à la baisse des opérations conduites en PPP. Alors que l’ensemble du programme était encore prévu en PPP en mars 2010, seul le premier tiers de ce programme fut confirmé en PPP. S’agissant des opérations judiciaires, initialement prévues en PPP, elles seront finalement toutes conduites en maîtrise d’ouvrage publique, à l’exception de celle de Caen réalisée dans le cadre d’un contrat de partenariat. Celle-ci restant la seule du genre aux côtés de la réalisation du futur palais de justice de Paris décidée en 2009. Le changement de doctrine d’Eurostat n’a cependant pas retiré tout intérêt aux PPP du point de vue de la gestion de la dette publique. En effet, les marchés financiers suivent attentivement le volume annuel d’émission obligataire et, de ce point de vue, le recours à un PPP limite, toutes choses égales par ailleurs, les émissions de l’Agence France Trésor.